Історія становлення і розвитку місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування кожної країни всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується і місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалося реальним демократизмом.

Найбільш відомими формами місцевої демократії в історії місцевого самоврядування часів Київської Русі були віче (міські, територіальні) та збори (сходи) верв (жителів кількох сіл чи інших населених пунктів) де вирішувалися найважливіші питання. Для вирішення решт питань обиралися війти або інші посадові особи.

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах та містечках отримали подальший розвиток у формі війтівства.

Війтів обирали на міських вічах, що в документах отримали назви «громада», «копа», «купа».

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, що починає поширюватися на українські міста від середини ХІV ст. Магдебурзьке право передбачало надання міській громаді права запровадити модель міського самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом і в деяких документах отримало німецького або саксонського права.

Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване Галицьким князем Болеславом-Юрієм 1339 року. Пізніше магдебурзьке право було надано ряду інших українських міст.

Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права було: скасування звичаєвих норм, виведення міста з під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату.

Але з часом магдебурзьке право в Україні через ряд об’єктивних історичних обставин поступово почали скасовувати. Остаточно по всій Україні його скасували в 1831 році. І лише Київ зберіг цей статус до 1834 року.

Наступний етап розвитку місцевого самоврядування - так звана Козацька доба. Особливістю цього етапу є те, що він притаманний лише Україні.

Сформувалась нова українська (козацька) державність - Запорізька Січ, яку називають прообразом справжньої держави.

У Запорізькій Січі, яка виникла в середині ХVІ ст. вищим органом влади була військова рада, яка вирішувала найважливіші питання. Військова рада обирала старшину. Вища влада - військова, адміністративна, судова й духовна - належала кошовому отаману. Нижчу ланку посадових осіб очолював курінний отаман.

Після підписання у 1654 році Договору між Україною та Московською державою (відомого як Переяславський) починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування: у 1764 році ліквідується Гетьманство, в 1775 - Запорізька Січ, в 1783 магістратські та ратушні суди замінюються судами «по учреждению о губерніях» та скасовується полковосотенний устрій. Після видання Катериною ІІ 21 квітня 1785 року «жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» були створені нові органи міського самоврядування - міські думи.

ХІХ ст. - початок ХХ ст. характеризується становленням в Україні загальноімперських форм місцевого самоврядування.

Земська реформа 1864 року зумовила створення системи органів самоврядування на основі принципу виборів. Представницькими органами цієї системи були губернські й повітові збори, а їх виконавчими органами - управи відповідного рівня. Члени повітових земських зборів - гласні - обиралися з куріями (виборними групами, які відрізнялися соціальним станом).

На волосних зборах обирали представників повітів, а ті потім - гласних повітових земських зборів.

У Бахмутському повіті земське самоврядування було урочисто установлене 5 квітня 1866 року.

У 1903 році на трирічний термін були вибрані голосними земських зборів Бахмутського повіту 46 осіб. Серед них переважаючою групою були поміщики-дворяни - 20 осіб. Шість осіб були голосні земських зборів від міських станів. Серед них голова Бахмута В.Першин. Голосних від селянських співтовариств 10 осіб і 10 осіб кандидатів в голосні від селян.

У перші роки свого існування земські органи самоврядування зіткнулися з пасивністю селян. Об’єктивно кажучи, селянство, що ледве вийшло з кріпацької неволі, в масі своєї було не готове до активної участі в роботі в органах земського самоврядування. Більшість селян на вибори йшло неохоче і тим більше не проявляло бажання потрапити в число голосних. Зрозуміти причини ухилень від почесних, але клопітливих обов’язків не важко: виїзди на сесії відволікали їх від господарства, з’явилися додаткові витрати, та турбувало сумнівне сусідство з «панами», для яких можливі збори були справою звичною.

Головами зборів повітів були предводителі повітів дворянства, а представниками губернських зборів – губернські предводителі. Земські збори повітів завідували земським господарством повіту, губернські - тими господарсько-розпорядливими справами, які стосувалися цілої губернії. Але при цьому збори повітів були визнані цілком незалежними від губернських. Виконавським органом повіту і губернського земського зборів були земські управи. Земські управи працювали постійно, а члени управи одержували за свою працю платню.

Структуру земської управи проілюструємо на прикладі управи Бахмутського повіту. Так, на чергових зборах повіту пройшли вибори голови і членів земської управи на трирічний термін з 1903-1906 роки. У канцелярії управи працювало 17 службовців. Для виконання робіт, що вимагали спеціальних знань, при управі перебували: інженер, технік, землемір, агроном, санітарний лікар і керівник телефонним повідомленням.

У міру зростання об’ємів роботи земства повіту мінялася чисельність тих, що працювали в управі.

Земська управа повіту на своїх засіданнях вирішувала конкретні питання соціального, економічного і культурного розвитку регіону. Звертає на себе увагу і той факт, що в 1903 році відбулося 39 засідань, на яких було вирішено 849 питань, в 1912 році управа провела 41 колегіальне засідання і вирішила 2269 питань. Ці дані говорять про розширення кола завдань, що вирішувалися земством.

Управління процесом розвитку земства здійснювалося по ланцюжку «сільський схід – управа повіту», губернська земська управа. У сільську громаду об’єднувалися селяни, які мешкали в одному селищі або з декількох сіл, що користувалися спільними сільськогосподарськими угіддями. Декілька сільських громад складали волость з числом жителів чоловічої статі не менше 300 і не більше 2000.

Сільська громада на свій розсуд могла обирати або призначати посадовців: збиральників податей, писарів, доглядачів хлібних магазинів, училищ, лікарень, лісових і польових сторожів.

Розпорядним органом сільської громади був сільський схід. Сільський схід складався тільки з селян-домогосподарів і виборних сільських посадовців. Очолював сільський сход староста. Функції сільського сходу були обмежені, головним чином адміністративно-господарськими питаннями.

Губернське і повітові земства приділяли велику увагу росту кількості сільських товариств. З 1907 по 1913 роки в Бахмутському повіті було створено 34 нових сільських товариств. На початку 1914 року в повіті налічувалося 239 сільських товариств. Більшість сільських товариств повіту мали постійні додаткові доходи за результатами роботи своїх членів на залізниці, заводах, шахтах або здавали землю в оренду промисловцям-шахтовласникам. Ці засоби дозволяли сільським товариствам витрачати значні суми на вирішення соціальних проблем.

Як це здійснювалося на практиці? Сільський схід домогосподарів складав, а потім відправляв вирок в повітову земську управу, в якому клопотав перед земством про відкриття в їх населеному пункті школи або ділянки фельдшера. Частину витрат сільське суспільство брало на себе.

У Бахмутському повіті Катеринославської губернії основним джерелом формування земського бюджету були збори з фабрично-заводських підприємств, шахт. Наприклад, в 1903 році земський збір з промислових підприємств склав 298662 тисяч рублів 92 копійки, що давало 68% всього земського доходу.

Крім податкових надходжень істотну частку земської скарбниці складали самостійно зароблені органами місцевого самоврядування кошти. В цілях отримання додаткових доходів земські установи були наділені правом на підставі загальних цивільних законів набувати і відчужувати рухоме і нерухоме майно, укладати договори, приймати зобов’язання, брати участь в кредитних відносинах, надавати платні послуги населенню.

Більше 2/3 земських витрат йшли на суспільну охорону здоров’я. У Бахмутськом повіті до земської реформи була всього 1 лікарня в Бахмуті. У ювілейний для земства рік (1914) в повіті налічувалося 14 лікарень, 12 амбулаторій, 10 фельдшерських пунктів і 1 санаторій. У 1912 році, наприклад, для надання медичної допомоги населенню Бахмутське земство виділило 493 тис. крб. (32%) загального земського бюджету.

Земства звертали особливу увагу на будівництво нових шкіл відповідно до сучасних педагогічних і вимогам, земства також будували бібліотеки і народні будинки. У 1914 році в 35 з 43 губерній із земським самоврядуванням існували 12627 сільських бібліотек. У Бахмутському повіті кількість шкіл (з 8 в дореформені роки) виросла до 191, а число учнів з 1300 до 17000.

Земства надавали допомогу селянам в розвитку сільського господарства, страхуванні майна, будівництва доріг і прокладці телефонних мереж. У 1914 році земства активно сприяли відкриттю 219 регіональних телефонних систем. У Бахмутському повіті земська телефонна мережа була офіційно відкрита 15 жовтня 1902 року. Через рік загальна протяжність функціонуючої мережі склала 465 верст, а число абонентів – 81 особа.

Історичні джерела дають можливість реконструювати в деталях механізм управління територією Бахмутського і Маріупольського повітів, які відповідають сучасній Донецькій області.

Так, наприклад, Бахмутській повіт був досить великою адміністративною одиницею. Територія 8.106 квадратних верст (1 квадратна верста = 1,138 км.). У адміністративному плані повіт ділився на 22 області. У повіті налічувалося 281 сільська громада, 1 місто - центр повіту м. Бахмут (сучасне м.Артемівськ). Яскравою своєрідністю повіту була наявність на його території 931 інших поселень. Багато з них, наприклад, Юзовка за промислово-торгівельним потенціалом, чисельністю населення перевершувала центр повіту. Горлівка, Єнакієве, Грішено давали значні поповнення до земського бюджету. Проте, аж до липня 1917 року селища управлялися заводською адміністрацією, що стримувало соціально-економічний розвиток повіту.

Наступним етапом довгого й тернистого шляху становлення місцевого самоврядування на українських землях став період українізації, який розпочався у 20х роках ХХ ст.

Для цього періоду характерна спроба впровадження широких, демократичних основ місцевого самоврядування за режиму Української Народної Республіки. Більшість положень актів Української Народної Республіки не були реалізовані. У цей час масового характеру набуло створення рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.

За Конституцією УРСР 1919 року органами влади на місцях були ради, а у волостях, повітах і губерніях - з’їзди рад і обрані ними виконавчі комітети.

Конституція УРСР 1937 року перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 року закріпила принцип єдності системи рад як органів державної влади.

Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих у 1989 - 1990 роках, поряд з виконкомами та їх головами стали обиратися президії і голови рад. Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали «Декларація про державний суверенітет України» і прийнятий на її основі й у відповідності з нею Закон УРСР від 07.12.1990 «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування». Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконкому відповідної ради, проте породжено фактично функціональне двовладдя, у зв’язку з тим, що місцеві ради народних депутатів, відповідно до ст. 2 Закону, проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування і органами державної влади.

26.03.1992 - нова редакція Закону «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувалася сільрада, селище, місто, а регіональною - район, область.

За Законом України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (1994) ради всіх рівнів оголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обиралися шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети.

У травні 1995 року прийнято Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні». Первинними суб’єктами місцевого самоврядування визначалися територіальні колективи громадян, які проживають у селах, селищах, містах, а його територіальною основою - відповідні населені пункти.

Ця система місцевого самоврядування була значною мірою сприйнята новою Конституцією, а згодом Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», доповнена, зокрема, інститутом сільського, селищного, міського голови як головної посадової особи територіальної громади.