ВІКТОР МІЩИШИН,

заступник начальника Управління державної служби Головного управління державної служби України в Хмельницькій області, Голова правління Подільського регіонального центру політичних та соціальних досліджень

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Шановні учасники громадських слухань !

 

Виклики які в даний час стоять перед нашою країною вимагають чіткої та збалансованої роботи усієї системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Такий стан речей можливий лише за наявності чітко сформульованих та письмово викладених правил гри.

Головним об’єктивним  критерієм в оцінці сучасного стану інститутів  державної служби та служби в органах місцевого самоврядування України є реальний стан законодавства з даного питання та наявність перспектив щодо їх реформування.

У своєму виступі я хотів би загострити Вашу увагу на трьох позиціях.

 

Перше. Будь яка система краще безсистемності. Завжди треба казати правду. А правда така, якщо в 1993 році Україна однією із перших на пострадянському просторі отримала спеціальний закон, що регулював проходження державної служби то вже на початку 2000-х ми якось не помітно опинились в ролі країни в якій з одного боку реалії державотворення вимагали термінової модернізації законодавства про державну службу, а з іншого боку сам процес змін постійно пробуксовував.

Очевидно що внесення фрагментарних змін в законодавство не приведе до справжнього реформування системи державної служби в Ук­раїні. Тому максимально повне регулювання дер­жавної служби як доволі складного інституту адміністративного права, потребує прийняття якісно нового узагальнюючого закону щодо основних правових засад цього інституту, а також низки спеціальних законів з основних видів державної служби.

Отже виклики вимагають вже не просто оновлення законодавства, а створення цілісної системи  законодавства про державну службу.

І ця система на нашу думку має базуватися на чіткій вертикалі: Конституція України – Закон України «Про систему (основи) державної служби в Україні» – Закон України «Про державну службу» та інші Закони з даного питання.

В силу різних причин формування цієї системи в Україні йде шляхом не від загального до часткового, а навпаки. Але однозначно, що альтернативи цій системі не має.

Щодо Конституції.  Наявність положень про державну службу  в Конституції тієї чи іншої країни вказує на увагу держави до державної служби як до окремого інституту.

Діюча Конституція недостатньо змістовна у визначенні критеріїв щодо статусу державної служби та зайняття публічних посад. Аналогічним чином, у ній немає положень про правовий статус персоналу на рівні місцевого самоврядування.

Як приклад можна привести досвід конституційного будівництва Польщі, яка в багатьох аспектах реформування законодавства з питань держслужби  є для нас взірцевою. Так стаття 153 Конституції Польщі каже що «штат державних службовців повинен функціонувати в органах державного управління з метою забезпечення  професійного, об’єктивного та політично нейтрального виконання державних функцій. Прем’єр-міністрповинен бути головою штату державних службовців.», стаття 140 прямо вказує на те що Прем’єр-міністрофіційно є головою  службовців державного управління.

           Напевне доцільним було би виписати і ті конституційні ролі що їх державна служба має і в інших країнах, зокрема забезпечення цілісності держави, стабільності та безперервності надання публічних послуг, забезпечення законності у здійсненні управління.

Тому враховуючи те що в даний час в Україні розглядається декілька проектів нової Конституції,  було би доцільним вже зараз організовувати системне лобі з розробниками усіх варіантів законопроектів щодо внесення змін до Конституції в частині конституційного інституювання державної служби в країні.

 Необхідність проміжного рамкового закону пояснюється наступними міркуваннями. За роки Незалежності України постійно розширювалася сфера державної служби. Окрім комплексного Закону «Про державну службу», діє безліч законів, згідно з якими створені окремі державні органи та які також визначають спеціальні норми стосовно відповідних державних службовців. Це зокрема, Закони України «Про Конституційний суд України», «Про дипломатичну службу», «Про судоустрій України», «Про міліцію», «Про прокуратуру», «Про Рахункову палату».

Відповідно необхідно законодавчо визначити та закріпити взаємозв’язок  проходження державної служби в різних органах державної влади на принципах єдності їх побудови та функціонування; співвідношення основних умов та розмірів оплати праці та основних державних соціальних гарантій; співвідношення основних умов державного пенсійного забезпечення.

Прийняття в  2001 році  Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який на даний час в основному співвідноситься із чинною редакцією Закону України «Про державну службу» та можливість в подальшому не синхронної модернізації даного законодавства потребує чіткої виписки взаємозв’язку державної служби та служби в органах місцевого самоврядування на основі: єдності основних кваліфікаційних вимог до посад; єдності обмежень та обов’язків; єдності вимог до професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації; співвідношення основних умов та розмірів оплати праці та основних державних соціальних гарантій, співвідношення основних умов державного пенсійного забезпечення; єдності вимог щодо припинення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Виходячи з того, що державна служба єдина в своїй основі, оскільки завжди пов’язана з управлінням, гадаємо, що найбільш загальні засади діяльності цього інституту і повинні складати закон, у якому були б поло­ження, що притаманні усім видам служби, категоріям посад і службов­цям, організації керівництва й управління державною службою, закріп­лені принципи державної служби, закладені основи для подальшого регу­лювання державно-службових відносин.

На базі цього нормативного акта мали би бути прийняті інші (на рівні закону), що регулюють державно-службові відносини в конкретних дер­жавних органах та їх апараті в межах відповідних гілок державної влади.

Такий підхід надав би можливість окремо врегулювати державно-службові відносини в органах виконавчої влади, що мають особливий правовий ста­тус, у правоохоронних, воєнізованих, митних, дипломатичних установах тощо.

 

Друге. Ближче до реалій.

Хотілось би зупинитись на окремих положеннях нової редакції Закону України  «Про державну службу» розробником якого є Головдержслужба України.

Серед багатьох безумовних позитивів закладених в новій редакції найголовнішими на мою думку є відмова (хоч і не повна) від застосування щодо питань проходження державної служби в якості субсидіарного законодавства Кодексу законів про працю та питання щодо вступу, проходження та припинення державної служби, які прописані практично бездоганно та з урахуванням тих неврегульованих  проблем з даної проблематики які є в даний час.

Однак є ряд питань які ще на нашу думку потребують певної корекції.

Так залишення системи категорій посад практично в нинішньому вигляді,  правда  з одночасним розширенням діапазону можливостей щодо присвоєння рангів, багатьма спостерігачами сприймається як міра половинчаста. Адже в ряді країн що є близькими до України за формою державного управління та належністю до «правової сім’ї» (у Франції, Польщі, Німеччині та ін.. ) і на які Україна ніби орієнтується в процесі реформ,  державні посади вже давно поділяються на чотири категорії: умовно

категорія «А» – посади керівників органів та їх заступники;

категорія «Б» – посади керівників структурних підрозділів;

категорія «В» – посади фахівців (спеціалістів);

категорія «Г» – посади допоміжного персоналу.

            При цьому, як правило, до державних службовців відносяться лише перші три категорії.

І в нашій країні велися напрацювання в цьому напрямку,  чому знову відбувся відкат невідомо.

               Розділення політичних та адміністративних посад. Проблема розділення політичних та адміністративних посад в чинному українському законодавстві свого вирішення не має.  При оцінюванні системи врядування України експертами програмиСІГМА в березні 2006 року один з висновків був наступного змісту: «…Загальний слабкий рівень професіоналізму державної служби через політизацію та протекціонізм. Ця проблема є наслідком не чіткого розмежування політичних посад та посад державної служби….».

Ми всі свідомі того що таке розмежування життєво необхідне, однак при проведені цього розмежування (віднесенні тих чи інших посад) ми маємо бути свідомі також тим, що  державна служба це перш за все, політичний інструмент, що використовується політичною владою для виконання повноважень державних  органів.

 Перелік  посад викладений у пункті 2, статті 2 (позиції 1 та 2) проекту  нової  редакції Закону  «Про державну службу», як посад політичних (хоча це прямо і не вказано) не є повним. А не віднесення посад голів місцевих державних адміністрацій до політичних посад, в сучасних українських умовах це взагалі закриття очей на проблему.

І тому можна константувати, що нова редакція в тому вигляді  якому вона є зараз проблему розмежування політичних та адміністративних посад розв’язує не повністю.

               Деполітизація. Не має сумніву в необхідності департизації державної служби, однак повна деполітизація (за польським зразком) із забороною державним службовцям бути членами політичних партій  не знаходить позитивного сприйняття  в середовищі держслужбовців.

Так,  Управлінням державної служби Головдержслужби  України в Хмельницькій області протягом червня – вересня на офіційному сайті проводилось опитування із одним запитанням «Як Ви відноситесь до законодавчої ініціативи щодо заборони державним службовцям бути членами політичних партій ?»,  станом на вчорашній день результати були наступними: З  257  опитаних   «Погоджуюсь – 37 , або 14 %», «Не погоджуюсь – 195, або 75      %», «Мені байдуже –16 , або 6  %»,  «Важко відповісти – 9, або 3 % »

Якщо провести комплексне дослідження в масштабах країни я не думаю що результати будуть сильно різнитися.

І розробникам варто було би  ці речі враховувати.

 

І остання позиція.  Як кажуть своя сорочка до тіла ближча.

І чинний закон про державну службу, і проект нової  редакції передбачає наявність спеціального органу для функціонального управління держслужбою та визначають первинну сферу його діяльності.

Проте повноваження Головдержслужби виписані в обидвох редакціях Закону та Указі Президента України № 1272/99 є нерівноцінними по відношенню до реальних ефективних повноважень та компетенцій необхідних для гарантування  єдиних управлінських стандартів державної служби в усіх органах влади центрального та місцевого рівнів та здійснення адміністративного контролю за державною службою в цілому.

На останньому  хотілось би особливо загострити увагу.

Так  дійсно  Головдержслужба не повинна втручатися в управлінську діяльність інших відомств, або централізувати  функції органів влади інших рівнів, але без системного, ще раз наголошую системного адмінконтролю за функціонуванням інституту державної служби в органах влади усіх рівнів досягнути тих єдиних стандартів про які йшла мова та говорити про ефективність функціонування системи в цілому буде неможливо.

На погляд окремих дослідників  є ряд причин які утруднюють процес створення  цілісної та чіткої системи управління державною службою, а саме:

·        певна недооцінка політичними акторами важливості формування системи управління державною службою як окремого інституту;

·        змішування та дублювання функцій органів управління державною службою та кадрових служб державних органів;

·        слабкість, а часом і боязнь суворого адміністративного контролю за процесом функціонування держслужби як єдиного механізму;

·        недостатнє фінансування системи  управління держслужбою.

Тому виходячи з викладеного, як  безперечний позитив можна відзначити позицію в новій редакції закону «Про державну службу», щодо створення інституту керуючих персоналом та їх підзвітність та підконтрольність спеціально уповноваженому органу з питань державної служби.

Однак разом з тим  в цілому контрольні повноваження цього органу потребують  більш чіткої виписки. Для прикладу в нині діючому Законі присутня норма щодо  контролю дотримання визначених Законом умов реалізації громадянами права на державну службу, стаття 17 нової редакції Закону в якій виписані повноваження центрального органу управління держслужбою взагалі навіть слова контроль не містить. І це на моє глибоке переконання не правильно… Контрольна функція повинна бути прописана саме в Законі..

Але все це проблеми технічні…

Найголовніша ж проблема, що вимагає рішення це відсутність чіткого політичного обов’язку та політичної волі основних політичних акторів країни щодо реформи державного управління та державної служби.

 

І на завершення, знаючи що в цьому залі присутні особи які безпосередньо визначають напрямки реформ в нашій країні, я хотів би привести цитату з Едмонда Берка: «Реформатори мають пам’ятати, що держава не є чистим листком паперу на якому можна писати все що заманеться»….

 

Дякую за увагу !