Європейський досвід оцінки управління в органах влади

 

Суспільство потребує від органів влади ефективного та відповідального управління, при цьому ефективність управління в органах влади перетворюється у синонім «ефективної держави».

Аналіз світової практики управління в органах влади вказує на тенденцію використання принципів менеджменту, притаманних бізнесу, з прийняттям моделей та методів, що забезпечують його високу ефективність.

У 2000 році Європейським інститутом адміністративного управління (European Institute of Public Administration, EIPA), який діє під егідою Єврокомісії, на базі європейської моделі досконалості EFQM (European Foundation for Quality Management), тобто Европейским Фондом управління якістю розроблена модель оцінки менеджменту в організаціях, що фінансуються з державного або муніципального бюджету (Common Assesment Framework - CAF). Модель CAF успішно впроваджується у багатьох європейських країнах для підвищення якості менеджменту в органах влади і відповідно підвищення якості державних послуг і ефективності їх діяльності.
Модель CAF дозволяє виконати оцінку якості менеджменту в органах влади шляхом самооцінки або за допомогою зовнішніх асесорів. Крім того, модель CAF використовується для порівняльного аналізу систем управління європейських держав, а також для виявлення і поширення кращого досвіду.

Сьогодні в країнах Європейського Союзу CAF є невід'ємним елементом державних програм реформування державного і муніципального управління. Результати опитувань організацій, які застосовують модель CAF, показують, що 90% з них удосконалюють свою діяльність за результатами самооцінки.

Загальна схема оцінки (Common Assessment Framework, CAF) – інструмент загального управління якістю (TQM), що виник в результаті об'єднання моделі досконалості Європейського фонду управління якістю (EFQM) і моделі Німецького університету адміністративних наук в м. Спайері. Фундаментальною основою моделі CAF є розуміння того, що найкращі результати діяльності організації, результати для громадян/споживачів, працівників і суспільства досягаються завдяки ролі керівництва, яке реалізує стратегії і плани, надихає працівників, розвиває зв'язки з партнерами, ефективно розпоряджається ресурсами і забезпечує функціонування процесів.
CAF дозволяє побачити цілісну картину організації одночасно під різними точками зору і надає комплексний підхід до аналізу її діяльності.

CAF – результат співпраці міністрів ЄС, які відповідають за питання адміністративного управління в країнах-членах Євросоюзу. Модель розробляється під егідою Інноваційної групи з питань публічної служби (IPSG) і робочої групи національних експертів, що формується Генеральним директоратом Єврокомісії з метою стимулювання обміну і поширення кращого досвіду щодо модернізації систем надання державних послуг і послуг бюджетних організацій в країнах-членах ЄС.

Експериментальна версія CAF була представлена в травні 2000 року., а перший перегляд моделі був проведений у 2002 році. Тоді ж в Маастріхті за рішенням Генерального директората Єврокомісії при Європейському інституті адміністративного управління (European Institute of Public Administration - EIPA) був створений Ресурсний центр CAF (Resource Centre). В стратегії EIPA визначена роль, цілі і завдання Ресурсного центру CAF.

Разом з мережею національних представників CAF, за підтримки Європейського фонду управління якістю (EFQM) і університету Спайера ресурсний центр CAF організовує навчання практичному використанню моделі і проводить оцінку результатів використання CAF. В період 2000 – 2010 років декілька тисяч європейських організацій бюджетного сектора застосовували модель з метою поліпшення своєї діяльності.
Крім того, неєвропейські країни виявили цікавість до CAF, наприклад, Китай, країни Близького Сходу, Домініканська Республіка, Бразилія.

Більше 300 користувачів CAF відвідали європейські конференції в Римі у 2003 році і в Люксембурзі у 2005 році. В ході цих двох заходів експерти EIPA провели детальне вивчення практики використання CAF. На основі отриманих результатів був ініційований другий перегляд моделі і поява версії CAF-2006.

Сьогодні EIPA активно розвиває базу даних CAF, яка об'єднує кращий досвід у сфері адміністративного управління всіх країн Європи. В найближчому майбутньому електронні інструменти CAF будуть доступні для всього CAF- співтовариства. Інтернет-сайт CAF надає всю доступну інформацію на європейському рівні. Сьогодні модель перекладена 20 мов. Крім того, на національному рівні багато країн розвивають модель CAF, пропонуючи навчання, електронні інструменти, брошури, семінари, конференції, бази даних. У 2010 році кількість активних CAF-користувачів перевищило 2000 організацій.
На зустрічі 8 червня 2005 р. міністри країн Євросоюзу, відповідальні за сферу адміністративного управління, високо оцінили плідний обмін ідеями, досвідом і кращою практикою між європейськими організаціями в рамках Європейської мережі адміністративного управління (EPAN) і висловилися за використання і розвиток таких інструментів як модель CAF.

Розвиток моделі CAF переслідує чотири головних цілі:

1. Впровадити в сферу адміністративного управління принципи менеджменту якості і сприяти в їх розгортанні за допомогою методу самооцінки. Сприяти переходу від ланцюжка «плануй-роби» до циклу «плануй – роби – перевіряй – впливай» (цикл PDCA).

2. Надати механізм для самооцінки організації з метою діагностування і поліпшення її діяльності.

3. Стати об'єднувальним елементом між різними моделями менеджменту якості.

4. Забезпечити обмін досвідом і вивчення кращої практики між організаціями бюджетної сфери.

Для реалізації цих цілей в рамках загальної схеми оцінки розроблена модель, об'єднуюча 9 критеріїв і 28 складових (субкритеріїв) з прикладами; схеми оцінки для можливостей і результатів, керівництво з проведення самооцінки, проекти розгортання поліпшень і вивчення кращої практики.

Загальна схема оцінки призначена для використання у всіх організаціях, що фінансуються з бюджетів різних рівнів: центрального, регіонального, місцевого. Як правило, CAF використовується в масштабах всієї організації, але інколи, і особливо в крупних структурах, впровадження моделі може бути обмежене окремими частинами організації, наприклад департаментом або відділом. CAF може також розглядуватися органами влади як елемент різних програм реформування або як основа для розробки цільового плану поліпшення в окремих областях бюджетної сфери.

Графічна схема CAF об'єднує дев'ять прямокутників, які визначають структуру критеріїв моделі і є основою самооцінки діяльності організації. Критерії 1-5 складають групу «Можливості». Вони дають розуміння, що робить організація, і які підходи використовуються для досягнення бажаних результатів. Група критеріїв 6-9 «Результатів» включає результати організації (показники сприйняття і внутрішні індикатори) для громадян/споживачів, працівників, суспільства, а також ключові (основні) результати діяльності.

Модель CAF

 

Кожен критерій моделі об'єднує декілька складових. 28 складових визначають пріоритетні області, які мають бути оцінені при аналізі діяльності організації. Кожна складова містить передбачувані області для оцінки, які допомагають визначити, чи відповідає діяльність організації вимогам даної складової.

Менеджмент в бюджетних організаціях і якість адміністративного управління має низку специфічних особливостей в порівнянні з приватним сектором. Насамперед, це приналежність до соціально-політичної і адміністративної культури, де основними принципами є принципи демократії і парламентаризму, верховенства закону, етичної поведінки, заснованої на загальноприйнятих цінностях і принципах, таких як відвертість, відповідальність, співучасть, рівність можливостей, солідарність, співпраця тощо.
Хоча CAF фокусується на оцінці адміністративного менеджменту і визначенні можливостей для вдосконалення, кінцевою метою все ж є поліпшення державного управління.

Таким чином, при оцінці організацій бюджетної сфери враховуються такі їх специфічні особливості:

·                    демократична відповідальність;

·                    строга регламентація діяльності законодавством, нормативними актами і регулюючими структурами;

·                    зв'язок з політикою;

·                    балансування потребами різних груп зацікавлених сторін;

·                    прагнення до досконалості в наданні послуг;

·                    ефективність використання бюджетних коштів;

·                    результативність;

·                    управління змінами і інноваціями.

Модель CAF є не тільки оцінною схемою різних аспектів діяльності організації, ця модель передбачає, що всі її елементи взаємопов'язані і впливають один на одного. В структурі моделі встановлені наступні внутрішні зв'язки:

·                    причинно-наслідковий зв'язок між лівою часткою (можливості – чинники) і правою часткою (результати – наслідки);

·                    системний зв'язок між чинниками (можливостями).

Виставляння оцінки в балах за кожним критерієм моделі CAF переслідує 4 головних цілі:

1. Оцінювання напрямків, де необхідні першочергові поліпшення.

2. Вимірювання власного прогресу.

3. Визначення напрямів, за якими отримані найвищі бали та використання цього успішного досвіду.

4. Допомога у знаходженні партнерів для еталонного зіставлення (бенчмаркінгу).

 

Розгорнута схема оцінки

 

Фаза	Шкала/результат*	0-10 (Рівень 0)	11-30 (Рівень 1)	31-50 (Рівень 2)	51-70 (Рівень 3)	71-90 (Рівень 4)	91-100 (Рівень 5)
Плануй	Планування засновано на вимогах та очікуваннях зацікавлених сторін. Плани розробляються регулярно для всіх напрямків діяльності	Напрямки для покращення
Роби	Діяльність здійснюється на основі регламентованих процесів та встановлених зон відповідальності за всіма напрямками діяльності
Перевіряй	Здійснюється моніторинг всіх процесів на основі встановлених показників, процеси за всіма напрямками діяльності регулярно переглядаються
Впливай	Корегуючи та покращені дії застосовуються регулярно на основі виміру результатів за всіма напрямками діяльності

*- згідно з таблицею результатів

 

Таблиця результатів

Немає вимірюваних результатів та/або немає достовірної інформації	0-10	0
Результати вимірюються та показують негативні тенденції та/або результати не відповідають встановленим цілям	11-30	1
Результати показують слабкі тенденції до зростання та/або деякі цілі досягнуто	31-50	2
Результати показують тенденції до покращення та/або більшість цілей досягнуто	51-70	3
Результати показують стійкий прогрес та/або всі встановлені цілі досягнуто	71-90	4
Досягнуто найкращі результати. Всі цілі досягнуто. Всі ключові результати краще, ніж в інших організаціях	91-100	5

 

Таким чином, самооцінка за критеріями моделі CAF моделі пропонує організації можливість краще дізнатися себе зсередини. В порівнянні зі складнішими моделями TQM, CAF – дружня модель для користувача-початківця.

Організації, що засвоїли CAF, і що мають намір йти далі, як правило, вибирають модель більш високого рівня. В той же час, безперечною перевагою CAF є сумісність з більшістю цих моделей, а загальна схема оцінки може бути першим кроком для організацій, що бажають засновувати свою діяльність на принципах менеджменту якості.