Огляд нового законодавства про доступ до публічної інформації в Україні

Заступник начальника Управління державної служби Головдержслужби України в Сумській області

Гаврилюк М.П.

 

13 січня 2011 року Верховною Радою України був ухвалений, а 9 травня цього року введений в дію Закон «Про доступ до публічної інформації» (далі по тексту – Закон про доступ) в якому вперше законодавчо визначено поняття публічної інформації, гарантії та принципи забезпечення права на доступ публічної інформації, порядок доступу до інформації, визначення та перелік суб’єктів у сфері доступу до публічної інформації з визначенням їх повноважень та реалізація права на доступ до інформації за інформаційним запитом. Даний законодавчий акт врегульовує механізм доступу до публічної інформації запитувачів інформації, якими можуть виступати фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень.

Основа права на доступ до інформації закріплена в ст. 34 Конституції України відповідно до якої, кожен має право вільно зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб на свій вибір. Ця норма Конституції України ґрунтується на положеннях Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (стаття 18, 19) та ін.

Закони про доступ до публічної інформації існують у більшості демократичних держав і вони виступають реальним правовим механізмом здійснення одного з основних прав людини – права на доступ до публічної інформації, що є, у свою чергу, вимогою європейських стандартів та необхідною умовою інтеграції України у Європейське співтовариство. Прикладом держав, у яких існують закони про доступ до (свободу) інформації, є: США (Закон про свободу доступу до інформації), Великобританія (Закон про свободу інформації), Латвія (Закон про свободу інформації), Естонія (Закон про свободу інформації, Словаччина (Закон про вільний доступ до інформації), Болгарія (Закон про доступ до публічної інформації), Словенія (Закон про доступ до публічної інформації), Угорщина (Закон про захист інформації) тощо.

Необхідність прийняття закону була зумовлена відсутністю ефективних правових механізмів реалізації закріпленого у статті 34 Конституції України права кожного на доступ до інформації, зокрема, публічної інформації – тієї, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень та інформації, що становить суспільний інтерес.

Метою закону розробники ставили забезпеченняпрозорості і відкритості суб’єктів владних повноважень та створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації шляхом: визначення режиму доступу до неї, а саме – виключних підстав обмеження доступу до інформації, встановленням відповідальності за відмову чи відстрочку у наданні інформації, встановленням максимально коротких строків для розгляду запитів на інформацію тощо.

Перед тим як з’ясувати яким чином Законом про доступ визначено поняття «публічної інформації», згадаємо що таке інформація взагалі та яким чином це поняття визначено нормативно. Отже, під інформацією слід розуміти документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі.

У складі права на доступ до інформації можна виділити такі елементи (правомочності), які можуть бути реалізовані всіма без винятку суб’єктами зазначеного права: право доступу до документів та інших матеріалів, інформаційним ресурсам та інформаційним системам; право на звернення за інформацією до певних суб’єктів; право отримувати інформацію від конкретних суб’єктів; право фіксувати інформацію, у тому числі за допомогою технічних засобів; право на відтворення інформації (отриманої у не заборонений законом спосіб); право на доведення інформації до конкретних суб’єктів через її опублікування, а також поширення через мережі обміну даними (зокрема Інтернет), передачі через засоби масової інформації в режимі повідомлень; право на отримання консультації з питань доступу до інформації.

За режимом доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Інформація з обмеженим доступом поділяється на конфіденційну і таємну. До таємної інформації належить інформація, що містить відомості, які становлять державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі.

Першою статтею Закону про доступ визначено поняття публічної інформації - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Задекларовано, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації згідно Закону про доступ гарантується:

1) обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом;

2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє;

3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації;

4) доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством;

5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації;

6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Визначені основні принципи забезпечення доступу до публічної інформації, зокрема: 1) прозорості та відкритості діяльності суб'єктів владних повноважень; 2) вільного отримання та поширення інформації, крім обмежень, встановлених законом; 3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.

Які ж шляхи та способи забезпечення доступу до інформації визначені законом? Новий акт передбачає наступні механізми:

1) систематичне та оперативне оприлюднення інформації:

- в офіційних друкованих виданнях;

- на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет;

- на інформаційних стендах;

- будь-яким іншим способом;

2) надання інформації за запитами на інформацію.

Діючим законодавством України однозначно чітко не визначено, яка саме інформація захищається державою. Законом України «Про державну таємницю» встановлюються такі грифи секретності як «особливо таємно», «цілком таємно», «таємно». Поряд з тим застосовуються такі грифи секретності, як «для службового користування», «опублікуванню не підлягає», «не для друку», «для внутрішнього користування». Законодавче врегулювання такого роду грифів секретності не врегульовано, але існує реальна практика застосування органами державної влади, зокрема на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 27.11.1998 року № 1893 «Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави». Наприклад, у 2010 році з грифом «для службового користування» видано 77 нормативно-правових актів органів державної влади.

Законом про доступ вперше визначено види публічної інформації з обмеженим доступом, зокрема: конфіденційна інформація, таємна інформація, службова інформація.

Обмеження доступу до такої інформації здійснюється при дотриманні сукупності наступних вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Безперечним позитивом нового закону є усунення суперечливої конструкції «конфіденційна інформація, що є власністю держави» чинного Закону України «Про інформацію», і введення замість неї категорії службової інформації із вказівкою, які саме види інформації можуть належати до службової (ч. 1 статті 9 Закону про доступ). Тепер документам, які містять службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування» (ДСК), а переліки відомостей, що становлять службову інформацію, не можуть бути обмежені в доступі (ч. 3 статті 9). Це означає, що органи державної влади, які закрили перелік відомостей з грифом ДСК, поставивши на нього гриф ДСК, повинні розкрити і оприлюднити ці переліки (а це Кабінет міністрів України та інші органи). Органи влади, самоврядування, відомства тощо повинні переглянути складені раніше переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави, відповідно до статті 9 Закону про доступ і розкрити частину документів з грифом ДСК. Ситуація, коли кількість позицій у переліках, складених обласними державними адміністраціями коливається від 18 (Івано-Франківська, Київська ОДА) до 136 (Кіровоградська ОДА) є дещо неоднозначною.

Згідно Закону про доступ не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

Законом про доступ визначено, що не належать до інформації з обмеженим доступом декларації про доходи осіб та членів їхніх сімей, які:

1) претендують на зайняття чи займають виборну посаду в органах влади;

2) обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії.

У попередній редакції законопроекту про доступ до публічної інформації, містилася норма, яка встановлювала, що не відносяться до інформації з обмеженим доступом біографічні дані та декларація про доходи осіб та членів їхніх сімей, які: 1) претендують на зайняття чи займають виборну посаду в органах влади; 2) займають посаду державного службовця, службовця органа місцевого самоврядування першої та другої категорії. Втім у прийнятій редакції Закону про доступ, мова вже йде лише про декларації про доходи, а фраза «біографічні дані» була вилучена. 

Новий Закон встановлює, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений. Цей відомий принцип свободи інформації давно вже реалізований в більшості Європейських країн.

Конфіденційна інформація згідно Закону про доступ – це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Розпорядники інформації, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Таємною інформацію визначається - інформація, доступ до якої обмежується та розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю слідства та іншу передбачену законом таємницю.

До службової може належати така інформація:

1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, яке вже зазначалося вище, не може бути обмеженим у доступі.

Для реалізації принципів визначених на початку Закону про доступ закріплено, що кожна особа має право: 1) знати у період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про неї та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються, крім випадків, встановлених законом; 2) доступу до інформації про неї, яка збирається та зберігається; 3) вимагати виправлення неточної, неповної, застарілої інформації про себе, знищення інформації про себе, збирання, використання чи зберігання якої здійснюється з порушенням вимог закону; 4) на ознайомлення за рішенням суду з інформацією про інших осіб, якщо це необхідно для реалізації та захисту прав та законних інтересів; 5) на відшкодування шкоди у разі розкриття інформації про цю особу з порушенням вимог, визначених законом.

Слід зазначити, що розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов'язані:

1) надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом;

2) використовувати її лише з метою та у спосіб, визначений законом;

3) вживати заходів щодо унеможливлення несанкціонованого доступу до неї інших осіб;

4) виправляти неточну та застарілу інформацію про особу самостійно або на вимогу осіб, яких вона стосується.

В новому законі реалізований відомий європейський принцип свободи інформації щодо захисту інформаторів, які розкривають інформацію про зловживання – так званих «свистунів» (whistleblower, дослівно – виказувач. донощик), зокрема посадові та службові особи не підлягають юридичній відповідальності, незважаючи на порушення своїх обов'язків, за розголошення інформації про правопорушення або відомостей, що стосуються серйозної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю, якщо особа при цьому керувалася добрими намірами та мала обґрунтоване переконання, що інформація є достовірною, а також містить докази правопорушення або стосується істотної загрози здоров'ю чи безпеці громадян, довкіллю.

Новий закон ретельно визначає обов’язки розпорядників щодо оприлюднення інформації, визначення структурних підрозділів або відповідальних з питань запитів на інформацію, процедуру розгляду запитів. Для надання відповіді на запит надається лише 5 робочих днів, а не місяць, як було раніше. Більше того, закон встановлює види інформації щодо якої відповідь повинна надаватися іще швидше – протягом 48 годин. Це інформація, необхідна для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян. Проте згідно з ч. 4 статті 20 Закону про доступ строк розгляду запиту може бути продовжений до 20 робочих днів, якщо запит стосується великого обсягу інформації або вимагає пошуку її серед значної кількості даних.

Суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

Розпорядниками інформації визначені: 1) суб'єкти владних повноважень; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями.

До розпорядників інформації, зобов'язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію також прирівнюються суб'єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля (норма точно відповідає Оргуській конвенції; ця інформація не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом, окрім відомостей про місце розташування військових об’єктів); 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

Статтею 14 Закону про доступ визначено широке коло обов'язків розпорядників інформації: оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення; систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; вести облік запитів на інформацію; визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.

Цікавим та багатоманітним є перелік відомостей, які згідно Закону про доступ розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо); перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення; плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань; загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку; інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, та інше.

Інформація, перелічена вище, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Невідкладному оприлюдненню підлягає будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров'ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовуються у зв'язку з цим.

Контроль за дотримання права на доступ до інформації згідно новго закону здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, тимчасовими слідчими комісіями Верховної Ради України, народними депутатами України. Громадський контроль за забезпеченням розпорядниками інформації доступу до публічної інформації здійснюється депутатами місцевих рад, громадськими організаціями, громадськими радами, громадянами особисто шляхом проведення відповідних громадських слухань, громадської експертизи тощо.

Відповідно до редакції Закону про доступ від 7 липня 2010 року, з метою виконання закону та реального здійснення парламентського контролю за забезпеченням розпорядниками інформації права на доступ до інформації пропонувалося щоб Уповноважений з прав людини з цією метою в межах свого секретаріату та бюджету створив спеціальний підрозділ з контролю за здійсненням права на доступ до інформації. В остаточній редакціїї Закону про доступ були видалені статті, які деталізували процедуру оскарження до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини дій щодо незаконної відмові у наданні інформації, на вимогу самого Уповноваженого.

Відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень: 1) ненадання відповіді на запит; 2) ненадання інформації на запит; 3) безпідставна відмова у задоволенні запиту на інформацію; 4) не оприлюднення інформації відповідно до статті 15 Закону про доступ; 5) надання або оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації; 6) несвоєчасне надання інформації; 7) необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом;8) нездійснення реєстрації документів; 9) навмисне приховування або знищення інформації чи документів.

З огляду на вищенаведене можна прийти до висновку про достатню правову регламентацію доступу до публічної інформації в Україні. Оскільки, наявність законодавчого акту про доступ до публічної інформації не у кожній державі забезпечується реальним механізмом, а навпаки служить одним з способів ще більшого обмеження доступу до неї.

Для прикладу, у 2002 році уряд Зімбабве поступився багаторічній кампанії правозахисних і журналістських організацій та ухвалив закон про свободу інформації – Закон про доступ до інформації і захист приватності. Новий закон надав громадськості обмежене право доступу до урядових записів, але водночас він створив численні й серйозні перешкоди на шляху до справжньої cвободи інформації: усі журналісти й видання повинні пройти ліцензування урядом; більшості іноземних кореспондентів може бути не дозволено продовжувати репортажі; посилено вимоги до власності, які обмежують можливості приватних ЗМІ залучати інвестиції; передбачено нові обмеження на репортажі з «фальшивими новинами».

Прозорість механізмів доступу до публічної інформації та обмеження доступу до інформації є одними з ключових індикаторів відкритого інформаційного суспільства. Належне правове врегулювання даних механізмів шляхом прийняття відповідних законодавчих актів, зокрема Закону України «Про доступ до публічної інформації» свідчить про розуміння публічної влади в необхідності правового врегулювання доступу до публічної інформації з метою забезпечення виконання Конституції України та взятих на себе міжнародних зобов’язань.

 

Література:

1. Конституція України  вiд 28.06.1996 № 254к/96-ВР [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Верховної Ради України. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=254%EA%2F96-%E2%F0

2. Закон України «Про доступ до публічної інформації» (законопроект за № 2763) [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Верховної Ради України. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/ pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=33015

3. Закон України «Про інформацію» від 02.10.1992р. №2657-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. - № 48. - Ст. 650

4. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави» від 27.11.1998 року №1893 // Урядовий кур’єр. – 1998. - №143

5. Є.Пілат Право на доступ до інформації як елемент правового статусу особи / Пілат Є. // Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2010. – випуск №50. – С. 127-132

6. Северин О. Службове користування: підсумки року [Електронний ресурс] // Право знати. – Режим доступу : http://stop-x-files-ua.org/?p=4243

7. Нестеренко О. Стислий коментар законопроекту про доступ до публічної інформації[Електронний ресурс] // Право знати. – Режим доступу : http://stop-x-files-ua.org/?p=4255

8. Тацишин І. Правове регулювання доступу до публічної інформації[Електронний ресурс] // http://www.icp-ua.com/uk/node/257

9. Рекомендації Ради Європи N R (2002)2 «Про доступ до офіційних документів» 21 лютого 2002 року [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Верховної Ради України. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_a33

10. Свобода інформації : навчальний посібник для державних службовців. [пер. з англ.  Р. Тополевського] – К. : Тютюкін, 2010. – 128 с